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从美国《准时付款法》看民营企业应收账款问题的解决

2019年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强金融服务民营企业的若干意见》第十六条“加快清理拖欠民营企业账款”要求,“坚持边界清晰、突出重点、源头治理、循序渐进,运用市场化、法治化手段,抓紧清理政府部门及其所属机构(包括所属事业单位)、大型国有企业(包括政府平台公司)因业务往来与民营企业形成的逾期欠款,确保民营企业有明显获得感。政府部门、大型国有企业特别是中央企业要做重合同、守信用的表率,认真组织清欠,依法依规及时支付各类应付未付账款。要加强政策支持,完善长效机制,严防新增拖欠,切实维护民营企业合法权益。”

这条措施会有效吗?

20世纪90年代初国务院成立清理“三角债”领导小组来解决企业间互相拖欠账款的问题,打了一场攻坚战,问题得到缓解。近年来,政府、企业拖欠应付账款问题又趋严重。国家也出台了多个文件试图解决,法律中也进行了规定。如《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办发〔2016〕1号)第十五条规定:“加强建设资金监管。在工程建设领域推行工程款支付担保制度,采用经济手段约束建设单位履约行为,预防工程款拖欠。加强对政府投资工程项目的管理,对建设资金来源不落实的政府投资工程项目不予批准。政府投资项目一律不得以施工企业带资承包的方式进行建设,并严禁将带资承包有关内容写入工程承包合同及补充条款。”的确,施工单位拖欠工资,根源有时在于项目方没有及时付款。2017年修订的中华人民共和国中小企业促进法第五十三条规定“国家机关、事业单位和大型企业不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。中小企业有权要求拖欠方支付拖欠款并要求对拖欠造成的损失进行赔偿。”这一条是2002年第一版中所没有的,可见是针对实际问题提出的。但是,都已经纳入法律条文了?为何效果仍然不显著?可能是因为,一是规定仍不够具体。比如,到底拖欠多久算违约?拖欠造成损失赔偿的标准是什么?如果双方的约定就出自于政府、大企业提供的格式合同,肯定不会对自己有强有力的约束。虽然中小企业“有权要求”,但敢于要求吗、要求无效向谁去申诉呢?二是解决方式仍是行政化的。第五十七条规定“县级以上人民政府定期组织对中小企业促进工作情况的监督检查;对违反本法的行为及时予以纠正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”另外,这一条款是在中小企业法中规定的,实际上即使上市公司、大型企业,在政府的面前可能依然处于弱势。

东方园林等众多民营企业应收账款账龄长、回收率低的问题,再次引发社会高度关注。有文章写道:“据券商中国记者统计,2018年三季度末,A股910家中小板企业,共形成了9789.01亿元的应收账款。其中,应收账款超过营收的企业共有86家,占比接近10%;应收账款占营收比例超过50%的多达268家。据行业人士预计,民企的业务在依赖或间接依赖政府及国企的过程中,民企大约形成约4.6万亿元的应收款,有些工程全部完工才仅仅获得20%-30%的合同款。究其原因,民企在政府和国企面前较为弱势,很难通过司法手段来维护自己的正当权利,致使民企周转困难,同时也形成了民企间大量的相互拖欠。”

2018年11月9日召开的国务院常务会议决定开展专项行动解决政府部门和国有大企业拖欠民营企业账款问题。会议要求,国办牵头督办,有关部门各负其责,审计部门要介入。凡有此类问题的都要建立台账,对欠款“限时清零”。严重拖欠的要列入失信“黑名单”,严厉惩戒问责。对地方、部门拖欠不还的,中央财政要采取扣转其在国库存款或相应减少转移支付等措施清欠。大力清理规范工程建设领域保证金,大幅提升商业债务违约成本,严禁发生新的欠款。

据向民营企业的朋友了解,国企账期2-3个月较为普遍,而政府签合同时,经常连付款时间也不明确写,尤其是市政工程尾款,拖三五年都是正常。南方省市还略好,东北、西北全靠与政府的关系。有的单位是资金困难、内部流程长,有的是有钱不付,负责人和经办人故意从中吃拿卡要。

国务院的重视和行动,肯定会有助于历史欠账的解决。如何建立长效机制?

不妨看看美国的做法。美国联邦政府1982年制订了《准时付款法》(PPAs:The federal Prompt Payment Acts),后经多次修订,绝大多数州也参照联邦法律制订了自己的准时付款法。联邦《准时付款法》规定得非常细致,比如,联邦政府对承包人,在收到合格的单据(proper invoice)后,应在合同约定的时间内付款,合同若无约定,则为30天内,对农产品等一些特定产品、分阶段付款等情况,有一些特殊的规定;如果付款单位认为单据不合格,要立即退回,并说明为何单据不合格,且退回时间不得晚于7天;如果分包商的工作已经令人满意地完成,总包商在政府付款后7天之内,必须付款给分包商;如果超过规定的时间不付款,就开始计罚息,超过了30天以后,罚息计入本金;罚息利率由财政部确定,登在联邦公报(Federal Register)上;在应该付款时因暂时缺乏资金所以不能及时付款,并不构成免除罚息的理由,等等。各州的准时付款法对时限的规定有所不同,多数州规定州政府应在收到单据后30天内付款给总包商,总包商一到两周内付款给分包商。如果总包商认为分包商的工作不能让人满意,必须在付款到期日之前通知分包商,并列出暂不付款的理由、分包商如何采取行动才能补救和收到付款(注1)。

原来PPAs只适用于政府合同,2/3的州在私营企业之间的合同中也引入PPA。各州对私营企业合同的PPAs差异较大,从开发票到通知程序、罚息利率等,有些PPAs限制了合同双方自行约定的权力。有的州还施加额外的惩罚,比如俄勒冈州,对多次付款违约的承包商会吊销其执照。对一定金额以下的合同可不受PPAs的规定,夏威夷是1000美元,马萨诸塞是300万美元(注2)。

据了解,在美国,由于有明确的法律条款的威慑力,政府的应付账款支付比较及时。对企业间的应付账款,还是在一定程度上存在大型企业利用优势地位拖欠中小企业的问题,但没有中国严重。供应商寄出单据后平均约一个半月收到款虽然有法律规定,但一般来说中小企业较少去起诉政府、大企业拖欠。

 

对这些长期不能解决的问题,建议研究借鉴美国的方式,以更加详细、具有可操作的法规去解决,而不限于文件原则性的要求、运动式的治理。这也是提升国家治理能力、依法治国的体现。

 

感谢富国银行萧军博士提供的信息。当然,文责自负。

 

注1:综合The federal Prompt Payment Acts和3 Ressons State And Federal Prompt Paymnet Acts Are Vital For Your Construction Business,Dec 19,2018,https://mechanicslien.com/federal-prompt-payment-act/

注2:Trends in Prompt Payment Acts Governing Private Construction Contracts,March 2013,https://www.jonesday.com/trends_in_prompt_payment_acts/

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