财新传媒
位置:博客 > 周 琼 > 财政部和央行的关系——美、英、新加坡和香港

财政部和央行的关系——美、英、新加坡和香港

金融和财政本来就紧密交织,需要财政部和央行有更好的协调。

 

财政部和中央银行是现代国家经济管理最重要的两个部门。在各个国家和地区,它们的关系既有不少共同点(如央行有盈余上交财政,有亏损也是财政承担),也有一些相异之处(金融稳定、外储管理、汇率管理等事务中二者的职责划分)。本文列举了美国、英国、新加坡和中国香港的情况。

 

一、美国

 1.国内货币政策:由美联储独立负责

    美联储以其在货币政策上的独立性而著称,但美联储独立性的获得也经过了历史过程。根据1913年的《联邦储备法案》成立美联储,当时美国财政部长在联邦储备委员会中还拥有议席,美联储设定利率需要和财政部协商。“直至1951年,经过长期复杂的谈判,美国财政部终于同意让美联储根据需要自行设定利率,实现经济稳定。双方于1951年签署了《美联储-财政部协议》,这一协议具有十分重大的意义,因为这是美国政府第一次明确承认,美联储应被允许独立运行。当今世界,各国已经形成普遍共识:央行独立运行会比由政府主导产生更好的效果。特别是,一个独立运行的央行可以不去理会短期的政治压力,例如为了选举而被迫刺激经济。这样一来,独立的央行就可以采取一些立足长远的举措并且能取得更好的效果。这方面的证据是相当充分的。所以,独立运行是世界各主要央行的典型特征。”(第14任美联储主席本·伯南克所著《金融的本质》)

 2.国际货币政策:财政部和美联储有交叉

    第12任美联储主席保罗·沃尔克在《时运变迁》中解释了在国际货币政策中美国财政部和美联储的关系。概括来说,财政部对“国际货币政策”的一些事务负有主要责任。财政部负责货币事务的副部长,除了经济分析、为政府及其机构进行融资等国内责任以外,还是同其他国家的双边金融关系,和通过如IMF等国际组织的多边金融关系的中心。美联储完全对货币政策负责,一些人可能喜欢把其描述为国内货币政策,但美联储厘定美国货币和信用时的作为,不可避免地影响到汇率,甚至是世界货币供应量,财政部和美联储有职责重叠问题。美国官方对外汇市场的干预是一个机构重叠问题特别突出的领域。美联储用自己的资金干预外汇市场,财政部用外汇平准基金中的资金干预外汇市场,纽约美联储同时为财政部和美联储担任中间商。

 3.金融稳定:财政部和美联储是最重要的角色

    2010年奥巴马签署的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》,创设了金融稳定监管委员会(Financial Stability Oversight Council, FSOC),于2010年10月成立。FSOC的法定职责有三:一是识别危及美国金融稳定的各类风险;二是促进金融市场的自我约束,降低对政府救助的期待和道德风险;三是有效应对危及美国金融体系稳定的各类新风险。其主要权力包括:一是推进信息的收集与共享,并以此促进监管协调;二是从金融市场实际出发,全面加强系统性风险的识别与防范。在金融机构层面,认定具有系统重要性的非银行金融机构并将其纳入美联储监管范围;在金融市场层面,有权认定具有系统重要性的金融市场设施和支付、清算与结算系统;在金融监管标准方面,有权建议对规模较大、关联性强的机构实施更为严格的审慎监管标准;对于金融稳定形成严重威胁的机构,可以强制分拆。三是有权建议美国国会修改法律,减少监管空白。(王刚、徐暮紫《美国金融稳定监督委员会组织架构及运作情况介评》)

FSOC由财政部长任主席,各金融监管机构都是FSOC的参与者。FSOC由15名成员构成,10名投票委员包括财政部长、美联储主席、货币监理官、消费者金融保护局局长、证交会主席、联邦存款保险公司主席、商品期货交易委员会主席、联邦住房金融局局长、国家信贷联合会管理局局长、保险业独立专家,还有5名非投票委员。

中国的国务院金融稳定发展委员会(下称“金融委”)由国务院副总理刘鹤担任主任,央行行长易纲担任金融委副主任兼办公室主任,国务院副秘书长丁学东任副主任,银保监会主席郭树清、证监会主席刘士余、央行副行长兼国家外汇局局长潘功胜、中财办副主任韩文秀、国家发改委副主任连维良、财政部副部长刘伟任委员。

可见,美国FSOC由财政部主导,我国金融委由国务院、央行主导。

为何金融稳定由财政部牵头?央行虽然有“最后贷款人”作用,但如果发生损失最终还是财政资金买单是重要原因之一。

金融危机发生后,为了保护金融系统的稳定性、降低系统性金融风险,美国政府通过投资优先股的方式向花旗集团、美国银行、富国银行、摩根大通等9家银行累计注资1684亿美元,帮助银行提高资本和解决流动性问题。同时,国会授权财政部7000亿美元资金用于资产担保和购买问题资产,帮助危机银行消化有毒资产。

伯南克在《行动的勇气》中写道:“如果我们要通过摩根大通去救助贝尔斯登,必须动用《联邦储备法》第13条第3款赋予我们的权力。我坚持认为。没有联邦政府的同意,美联储在这条路上不可能走很远。我们相当自信地认为,如果给贝尔斯登贷款,虽然有风险,但它很可能会偿还。如果没有偿还,纳税人的钱将受到影响。因此,至少从这个角度来看,我们正在讨论的计划也属于财政问题。保尔森中途退出了讨论会,去问小布什总统对这个方案的看法。很快、他传回话来,说我们得到了总统的支持。”在打算救助贝尔斯登时,“由于美联储的亏损会减少向财政部上缴的利润,因此,我们希望财政部担保我们的贷款。但财政部在没有获得国会批准的情况下是无权这么做的。不过保尔森给我们出具了一封承诺函,承诺政府部门对于我们的支持。”随着金融危机的演变,美联储和财政部已无力应对,需要国会的支持。“在雷曼兄弟倒闭的那个周末,美联储在没有国会支持的情况下,单枪匹马地救助大型金融公司的能力已经迅速地消耗殆尽。”“为了阻止危机,规避不堪设想的后果,我们必须获得必要的权力、财力和民主合法性,因此,我们不得不求助于国会。”国会多耗费了两周的时间,举行了两轮投票,才批准了救助方案。虽然伯南克对国会的低效有抱怨,不过国会要代表纳税人的利益,国会审批也是政府动用财力一个必要的程序制约。最后美国政府的救助计划还盈利了,也就是为纳税人挣钱了。“美联储的证券收购计划和贷款记录为政府挣到了大量利润。2009年到2014年这6年期间上缴的盈利总额达到了将近4700亿美元,是2001-2006年上缴盈利的3倍多。”

伯南克对合作过的两任财政部长保尔森和盖特纳的评价都很高,对配合满意,因为他们同样认识到金融危机问题的严重性,愿意不拘于意识形态,采取务实的、史无前例的措施来挽救金融体系。盖特纳在《压力测试》中也说“在整场危机中,我们近乎完美地协调工作。我们彼此信任”,“我跟伯南克几乎每天都联系,我不确定历届财政部长和美联储主席之间的关系是否也如此紧密”。肯定不是都这么紧密,比如沃尔克与两任财政部长米勒、唐纳德·里根的关系都不好,里根曾强烈建议总统不要让沃尔克连任。伯南克和盖特纳配合好一是因为金融危机的非常态需要他们紧密联手,二是盖特纳当过纽约联储主席,对美联储体系也非常理解。美联储和财政部的完美配合帮助美国渡过了金融危机。

格雷德在《美联储》中写道,1982年7月5日,美联储、联邦存款保险公司(FDIC)、货币监理署等金融监管相关部门的人员会聚在美联储办公大楼的沃尔克办公室研究宾州广场银行破产问题,与会的还有美国财政部长唐纳德·里根,因为“每个人都知道,如果灾难降临,将必须处理全国经济损伤的是由选举产生的政府、总统及其官员,因此财政部长的意见十分重要。”

为了防备FDIC的保险基金不足以支付赔款,《格拉斯-斯蒂格尔法案》授权FDIC可以直接从财政部贷款(我国的《存款保险条例》没有类似条款),实际上,FDIC的启动资金来源于投保银行的存款保险费和美国财政部的1.5亿美元贷款(已于1948年还清)。

 4.货币政策和财政政策:配合还是相反

宽/紧货币和宽/紧财政有4种组合,有时同宽同紧,有时一宽一紧。同宽同紧可能互相协同,也可能政策叠加导致过宽或过紧,一宽一紧有时是有意的搭配,有时是因为缺乏协调。美联储独立决定货币政策,财政政策主要由总统的经济思路决定,有时未必能互相协调。两个例子:

一是80年代初美国财政政策和货币政策几乎反向而行。表现为紧货币和宽财政。1979年沃尔克就任美联储主席,1981年罗纳德·里根就任总统,并选择前美林公司董事长唐纳德·里根(两人不是亲戚)为财政部长。沃尔克领导美联储在采用收紧货币供应和提高利率方式,抑制经济增长以对抗通货膨胀时,里根政府却在全国范围内推行减税措施,要刺激美国经济的增长,美联储和金融市场都担心扩大的财政赤字会滋生新一轮的通货膨胀。沃尔克1982年在众议院银行委员会年中大会上的证词中,强调了对国会庞大财政赤字的谴责态度。而里根政府虽然支持控制通货膨胀,但觉得美联储的紧缩货币政策过于严厉。财政部长唐纳德·里根对沃尔克的敌意众所周知,他经常公开批评沃尔克的管理,下令财政部重新审视政府改革,主题是——美联储的独立性,方案包括让美国财政部长重新在联邦储备委员会中拥有议席,甚至美联储变成财政部的一个下属分支,即完全对总统负责——这一点曾是沃尔克在普林斯顿大学毕业论文中大力拥护的。格雷德认为,这一方案也不算过激,在其他国家也存在这样的管理模式,即中央银行受制于由选举产生的政府,政府最终同时对利率和开支、经济增长和经济抑制负责,这样财政政策和货币之间的协调统一就会立即实现。

1982年上半年,减税政策虽然开始生效,但严厉的货币紧缩政策还是导致了经济衰退。7月美联储开始放松货币、降低利率。8月中旬国会最终颁布法案,推出一项近1000亿美元的增税计划,从某种程度上削减财政赤字。不过美联储和国会的决策都是独立做出的,也并非是互相协调的结果。

二是金融危机后量化宽松的货币政策刺激经济增长,财政政策却力度不够。表现为宽货币和紧财政。伯南克在《行动的勇气》中写道“(美联储理事)沃什(2010年)在《华尔街日报》上发表了一篇评论文章,认为仅仅用货币政策根本不足以解决美国经济存在的问题,并呼吁税务改革和监管改革,提高美国经济的生产率,为美国经济长期增长注入动力。对此,我表示赞同,我也认为华盛顿的其他决策者也应该在促进美国经济增长方面承担更多的责任。扩大修路等方面的联邦基础设施项目支出有助于提升美国经济的生产率,并且能够立即创造就业岗位,让人们重返工作。但除了沃什强调这些方面之外,没有任何人预计财政领域或其他领域会出现任何改观。事实上,在华盛顿,只有美联储一家在孤军奋战,虽然我们的工具不尽完美,但我们必须做点什么。”2011年有“信贷紧缩、房地产市场萎靡以及财政紧缩这三股逆风”。“对于美联储而言,要公开讨论财政方面的逆风,是一个特别大的挑战,因为政府支出和税收等财政问题超出了美联储的管辖范围。但此时,财政政策却阻碍了经济复苏和创造就业,直接削弱了我们保障充分就业的能力。我与美联储理事会的幕僚们多次讨论之后,决定公开提出建议。我强调说,仅仅依靠美联储一己之力,是不足以充分提高就业率的,在当前这种短期利率接近于零的情况下,更是如此。美国经济需要国会伸出援手,国会即便不能增加公共支出,至少也要在再就业培训方面增加支出。”

伯南克对财政政策批评得也很直接。看来央行不满财政政策不是个例。

不过伯南克对财政政策的期望似乎都被特朗普实现了。特朗普税改大幅度减税,发布未来10年基建方案,计划总投资1.5万亿美元,财政政策足够积极,而美联储已退出量宽,逐步加息了。这种紧货币和宽财政的组合,有一定道理。但特朗普7月19日表达了对美联储继续加息的不满,称加息令美国处于“不利位置”。

 5.“干部交流”

既有美联储又有财政部工作经历的官员也不少。沃尔克和盖特纳是突出的两位,在财政部和美联储之间兜兜转转。沃尔克1953-1957年在纽约联储担任低级别的经济学家,1962-1965任财政部货币事务副部长助理,1969-1974年任财政部货币事务副部长,1975-1979年任纽约联储行长,19798月至19878月任美联储主席。盖特纳1988-2002年在财政部一直做到国际事务副部长,2003-20091月任纽约联储行长,20091月到20131月任财政部长。两个人的共同点是都当过财政部副部长和纽约联储行长,充分说明财政和金融的密不可分。

既当过美联储主席又当过财政部长的人迄今只有一位——威廉·米勒,他的教育背景和经历丰富有趣,海洋工程理学学士,1952年从加州大学伯克利分校法学院毕业后进入一家律所工作,1956年加入德事隆集团(Textron),1974年成为其CEO。他自19783月至19798月任美联储主席,才17个月,然后又当上了财政部长(1979-1981)。不过其实他的主席和部长当得都不怎么样,他对经济全局把握有限,才能更多在企业经营和投资方面,在后两方面倒是很成功。格雷德在《美联储》中写道“华尔街的分析学家们曾抱怨米勒对政府过于配合,自身又胆小如鼠,从而导致高利率的出现,且没能有效遏制通货膨胀的发生。”米勒被卡特总统在内阁大换血中辞退。但为啥他立即又当上财政部长呢?“选择由米勒继任财政部长还是偶然性多于计划性,也没有更多的暗示意义,只是总统无暇过多考虑之下的产物。”卡特总统邀请了通用电气、杜邦、大通曼哈顿的CEO,都被婉拒。此时有人建议让米勒担任财政部长,米勒欣然接受,就是这么神奇。所以沃尔克当美联储主席时是和曾任美联储主席的财政部长打交道,可沃尔克不太瞧得上米勒,而且觉得自己对财政部的事太懂了,两人也谈不上协调配合。所以有共同经历也不一定就能增进理解合作。

二、英国

英国的财政大臣地位十分重要。利率、汇率、税率政策中财政大臣都能起到关键性作用。英国政治家传记作者约翰·坎贝尔在《撒切尔夫人传》中写道“首相与财政大臣的关系是任何一届政府成功的核心”。撒切尔夫人任首相时(1979-1990年),前期一系列控制通货膨胀、削减支出的措施加剧经济衰退,到20世纪80年代中期经济复苏,1987-1988年GDP的增长都稳定在4.5%以上,被称作“劳森繁荣”——奈杰尔·劳森是时任财政大臣。1989年劳森因和撒切尔夫人在汇率政策、是否加入欧洲汇率机制等问题上意见不合而辞职,接任的财政大臣是约翰·梅杰。1990年11月,撒切尔夫人辞职,梅杰当选为保守党主席,随后成为英国首相。

英格兰银行的最高权力机构英格兰银行理事会由正副总裁(即行长副行长)和16名理事构成,均由首相和财政大臣推荐,英国国王任命。例如英国2012年9月在经济学人(Economist)杂志上公开招聘英格兰银行行长,英国财政大臣乔治·奥斯本力邀时任加拿大央行行长的马克·卡尼,花了9个月才说服他接受邀请,然后和首相卡梅伦、副首相克莱格讨论后向伊丽莎白女王推荐。

1997年,英国政府开始实施由金融服务管理局(FSA)作为独立监管机构与英格兰银行、财政部共同承担维护金融稳定发展的“三方共治”监管模式。金融危机后,英国对金融监管体系进行了改革,《2012 金融服务法案》将“三方共治”转为“双峰监管”。在英格兰银行内部设立金融政策委员会(FPC)和审慎监管局(PRA),分别履行宏观审慎管理和微观审慎监管职能;在撤销金融服务管理局(FSA)的基础上成立金融行为监管局(FCA),负责监管所有金融服务行为;审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA)接受金融政策委员会(FPC)的指导建议。改革后的英格兰银行集货币政策制定与执行、宏观审慎管理与微观审慎监管于一身,在金融监管体系中处于核心地位,与财政部也有密切的协作。

金融政策委员会(FPC)于2013年成立,成员共有13人,由英格兰银行行长担任主席,成员为:英格兰银行高级官员6名(行长、4名副行长、负责金融稳定的执行总裁),5名外部金融专家,FCA总裁以及1名财政部非投票代表。同时,对FPC设立了问责机制,要求FPC向英格兰银行理事会、财政部以及英国议会负责。另外,为确保危及金融稳定的风险出现后有关监管机构能够及时采取有效措施,《法案》专门设立了金融危机管理的协调机制,要求财政部与英格兰银行共同制定《金融危机管理备忘录》,明确界定各相关机构的职责。其中,英格兰银行在金融危机管理中主要承担操作性的任务,包括:一是在单个机构的风险增加时,审慎监管局(PRA)应通过主动干预手段降低其运营风险;二是在涉及系统性金融风险时,英格兰银行有权决定关闭某个银行间支付系统;三是英格兰银行有权向金融体系提供流动性保障;四是英格兰银行根据财政部的授权,可以向存在风险但仍具有偿付能力的机构提供紧急流动性支持(ELA);五是英格兰银行在危机特别处理机制(SRR)下的权力;六是英格兰银行有义务将危及公共资金安全的潜在风险通知财政部财政部主要承担涉及公共资金安全的决策职责,当英格兰银行正式通知财政部可能存在危及公共资金安全的风险因素后,财政部可以通过指令权批准英格兰银行向其中一个或者几个机构提供紧急流动性支持;批准英格兰银行行使涉及公共资金使用、维护金融稳定的权力,对某家银行或者银行持有的公司债权或股权行使“暂时国有化”的权力。(综合蓝虹、穆争社《英国金融监管改革:新理念、新方法、新趋势》,戴红霞《英国金融监管改革的历史演变及启示》和英格兰银行网站。)

三、新加坡

新加坡原来金融管理职能分散于多个部门,根据1970年新加坡金融管理局法,于1971年1月成立金融管理局(Monetary Authority of Singapore,缩写MAS),作为唯一的金融管理部门,1977年将保险监管、1984年将证券监管职责、2002年将货币发行职责收到或合并进金管局,基本相当于我国的一行三会。金管局网站上写其使命为:推动可持续的、非通胀的经济增长,和健全、不断进步的金融中心。职责包括行使货币政策、监管各类金融机构、管理官方外汇储备、发展新加坡的国际金融中心地位。

新加坡金管局会同财政部设立金融稳定委员会定期召开联席会议(陈宇、杨新兰《新加坡金融监管的“预应性”变革》)。

单一金融管理机构的优势是责任明确、提高效率,便于协调一致、综合管理,在新加坡、德国等国运行都比较成功,可能更适合小国,和多个监管机构分业监管相比各有利弊。

新加坡金管局的董事局由7人组成根据金管局网站:

第1任董事局主席(1971-1980年)韩瑞生(Hon Sui Sen),在1970-1983年担任财政部部长

第2任董事局主席(1980-1985年)吴庆瑞(Goh Keng Swee),时任新加坡副总理。

第3任董事局主席(1985-1997年)胡赐道(Richard Hu),在1985-2001年担任财政部部长

第4任董事局主席(1998-2004年)李显龙,1990年-2004年任新加坡副总理,2001年兼任财政部部长,2004年8月出任总理兼财政部部长(直到2007年不再担任财政部部长),就不再当金管局董事局主席。

第5任董事局主席(2004-2011年)吴作栋,1990到2004年担任新加坡总理,2004年交棒李显龙后任国务资政直至2011年。

第6任董事局主席(2011年-今)尚达曼(Tharman Shanmugaratnam),也是自2011年开始任新加坡副总理至今,他2007-2015年担任财政部部长

目前的董事局副主席是新加坡贸易及工业部长,董事包括财政部部长、教育部部长、新加坡国立大学校长、执行总裁(Managing Director,也被译为金管局局长)Ravi Menon。

总之,新加坡金管局多数时候都是副总理或财政部长担任金管局董事局主席从董事局主席和董事的人员组成,也可以看出金管局并不独立于政府。但新加坡经济成就有目共睹;在英国Z/Yen咨询公司的全球金融中心排名中,近年仅次于纽约、伦敦,和香港争夺第三名;通胀率一直很低,2015、2016还连续两年出现负的CPI。似乎新加坡政府有不超发货币的自觉自律,也并不需要以独立的央行来约束政府。作为小国,新加坡这种体制设计有利于财政金融政策顺利协调、高效决策。

四、中国香港

香港是混业经营、分业监管。金融监管机构主要有金管局、证监会、保监局、积金局(强制性公积金计划管理局)四大监管机构。

香港金融管理局(金管局)于1993年由外汇基金管理局与银行业监理处合并成立。金管局的主要职能由《外汇基金条例》《银行业条例》规定,并向财政司司长负责2003年6月27日财政司司长与金融管理专员互换函件,明确了货币与金融事务方面的职能与责任,至今有效。函件内容主要是:《外汇基金条例》赋予财政司司长权力委任一名人员为金融管理专员,即为香港金管局总裁。货币政策方面:财政司司长须负责制定香港的货币政策目标及货币体制。金融管理专员须自行负责达成货币政策目标,包括决定有关的策略、工具及执行方式,以及确保香港货币制度的稳定与健全。金融体系的稳定与健全方面:财政司司长在财经事务及库务局局长的协助下,须负责有关维持香港金融体系稳定与健全,以及保持香港的国际金融中心地位的政策。为推行这些政策,金融管理专员须负责促进银行体系的整体稳定与有效运作,就规管银行业务及接受存款业务自行制定审慎监管政策、标准及指引,与其他有关机构及组织合作发展债务市场,处理与法定纸币及硬币的发行及流通有关的事宜,透过发展支付、结算及交收系统,以及在适当情况下负责操作有关系统,以促进金融基建的安全与效率,与其他有关机构与组织合作,促进对香港货币及金融体系的信心,并推行适当的发展市场措施,以协助加强香港金融服务在国际上的竞争力。外汇基金方面,由财政司司长掌有控制权。金融管理专员须根据财政司司长所转授的权力,就外汇基金的运用及投资管理向财政司司长负责。

五、启示和思考

总体看来,财政部不仅负责财政政策,在金融稳定方面也负有重要职责。我国的财政部过去在金融事务方面的参与力度,似小于上述国家。7月8日中共中央国务院发布的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》,授权财政部门履行国有金融资本出资人职责,财政部门成为“金融国资委”。新的金融委中,财政部也参与了。金融和财政本来就紧密交织,需要财政部和央行、金融监管部门有更好的协调。不过我国国有金融机构居于主导地位,从国有金融资本管理的角度加强财政部的权责,和其他国家财政部只是在出现系统性金融风险时对银行注资救助、市场平稳后退出颇有不同。

目前我国实行“积极的财政政策”和“稳健的货币政策”。要去杠杆,货币政策肯定是偏紧的,M2增速以前都是两位数的增长,2017年4月首次出现个位数的增长,保持至今。虽然以降准进行了调节,有所放松,但叠加严监管、资管新规下银行风险偏好的降低,比以往还是偏紧。财政政策虽然在降税减费,但由于营改增后税收征收实际上更严格了,对地方政府融资的规范使得地方实际的财政支出收缩,上半年全国一般公共预算收入同比增长10.6%,其中税收收入同比增长14.4%,一般公共预算支出同比增长7.8%。所以货币、财政政策实际是双从紧,加之中美贸易摩擦带来的不确定性,经济有下行压力。降税的呼声很高。降税从长远看有利于刺激企业增加投资、提振经济、最终提升税收收入,而中短期看会给财政造成压力,各种显性和隐性的政府债务实际上还是需要由财税收入来偿还,目前地方政府的支出压力很大,大幅度的降税也存在困难。加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,深化税收制度改革等财税改革需要加快推进,才能为化解金融风险创造良好条件。

推荐 47