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对雄安新区规划纲要的三点思考

4月20日,新华社公布了《中共中央国务院关于对<河北雄安新区规划纲要>的批复》(以下简称《批复》),4月21日,公布了《河北雄安新区规划纲要》(以下简称《规划纲要》)。《规划纲要》描绘了一幅美好现代的新型城市蓝图,环境宜人(“一方城、两轴线、五组团、十景苑、百花田、千年林、万顷波”,三季有花、四季有绿,外围林带环绕、内部树木葱郁,碧波万顷、荷塘苇海,建筑既有古典神韵又具现代气息,融于自然、端正大气)、产业高端(互联网、大数据、人工智能、前沿信息技术、生物技术、现代金融、总部经济集聚)的绿色智慧新城,令人振奋向往。同时也令人思考怎么才能实现这美好蓝图。

 

一 国外的城市成败案例

哈佛大学经济学教授爱德华∙格莱泽在其名作《城市的胜利》开篇中写道:“研究城市问题是有意思的,因为它们面临着引人关注、意义重大而且经常会产生麻烦的问题。为什么这个世界上最为富裕的人口往往会与最为贫穷的人口比邻而居?曾经盛极一时的城市是如何衰落的?为什么如此之多的精英人士会制定出如此之多的非常愚蠢的城市政策?”制订有前瞻性、明智的城市政策(城市规划是城市政策的一部分)并不容易。

城市的形成和发展有自发演进为主和政府规划为主两种路径。很多城市也是两者的结合。城市规划的理念在不断演进。国外很多大城市在发展中制订了多版城市规划。

早在1898年,美国首届城市规划大会在纽约举行就围绕城市规划是结构设计更重要还是要使市民生活更为便捷展开了激烈的讨论(注1)。20世纪70年代开始,美国的城市规划一般需要遵循ULURP(the uniform land use review process,城市土地利用审批程序)一套复杂的程序(注2)。

美国最大的城市纽约,在城市规划的理念、方法上也是引领者。第一部都市规划法1916年在纽约市最先产生,美国最完整的城市规划法1964年在纽约市制定虽然纽约的金融职能早在城市发展的初期即已出现,19世纪早期,已出现全国最大的银行、证券交易所。美联储总部设于纽约,更奠定了纽约作为全美“金融之都”的地位(注3)。但鲜为人知的是,纽约在20世纪50年代末,是美国最大的服装生产基地,它雇佣的工人比底特律的汽车业雇佣的工人还要多50%(注4)。现在服务制造虽然几乎都不在纽约了,但纽约仍是美国服装工业的中心,保有服装生产的管理、设计、销售等重要环节。纽约的城市规划与管理始终坚持人本导向,注重保持城市对自由的追求、对多元的包容、对活力的崇仰,同时更能够与时俱进,积极、主动、前瞻性地研判城市发展的机遇挑战从城市基础设施、教育科技、社会文化等全方面营造城市创新生态。经过不断的转型演变,纽约成为全球重要的经济、金融、艺术、传媒、商业、贸易、文化娱乐中心。2007年,纽约出台了《纽约城市规划2030:一个更加绿色、更加伟大的纽约》,确定规划目标是到2030年,将纽约建成“21世纪第一个可持续发展的城市”,为全球其他城市作出示范。该规划从土地、水资源、交通、能源、空气、气候变化等几大方面制定了127项计划。2011年,纽约市第二版综合规划出台,细化了2007版的措施。2015年,纽约市又推出了《同一个纽约:建设一个富强而公正的纽约》的综合性规划。自2008年全球金融危机以来,纽约逐步实现城市战略转型,从高度依赖华尔街向依靠科技创新转变,积极建设“全球科技创新领袖城市”,并取得了良好效果。(注5)

美国的第三大城市芝加哥,也是一个在城市发展过程中强势规划发挥重大作用、较为成功的代表。1837年设市的芝加哥,起初完全自然发展,1909年出台芝加哥第一个市域综合规划“芝加哥规划”,后来又有1958年的“芝加哥中心区发展规划”、1973年的“21世纪芝加哥规划”、1983年的“芝加哥中心区规划”、2003年的“芝加哥中心区规划”等,2005年设立芝加哥大都市区规划署,合并原有规划形成至2040年的区域规划(注6)。芝加哥的城市规划既坚持了1909年第一个规划的总体框架,又经历了100多年来不断发展,教育、制造业、高科技产业、包括金融与会展、传媒在内的现代服务业都很发达,城市功能均衡多样,富有活力。例如随着商业的发展,20世纪90年代芝加哥将CBD范围由2.6平方公里的一个街区扩大到15.6平方公里的七个街区。(注7)

雄安新区的规划期限是至2035年,并展望本世纪中叶发展远景,那就是距今17-32年。从纽约2007年规划到2030年,芝加哥1973年规划21世纪,2005年规划到2040年来看,一个规划展望二三十年的远景是基本合适的。纽约和芝加哥看来是隔4、5年左右进行修订补充,10年左右推出新版。

纽约和芝加哥都以规划引领布局,发展多样化的产业,而底特律的衰败,不仅是因为产业结构过于单一,利益集团固化,发展要素固化,弱化了其他产业的竞争力、吸引力及发展机会,而且也因为一个多世纪以来,缺乏城市规划,政治和商业领袖以为经济发展便可以解决所有问题(注8)。格莱泽指出,福特的流水线“将个人变成一个大型工业企业中的齿轮”,使得“个人不需要掌握太多知识”,“从长远来看,技能水平较低的底特律人给底特律造成了经济上的损害”,是底特律后来难以转型成功的重要原因;而且“城市的优势在于竞争和交流,规模过大、自我封闭的工厂是与此相违背的”。

巴西的巴西利亚,是一个规划主导建立的新城市、新首都,1957年开始建设,1960年巴西首都开始迁到巴西利亚。对它的评价存在争论,其优点是环境绿化好、交通通畅、政治中心功能突出,但也被批评功能单一、对居民不够有吸引力,韩国世宗市、哈萨克斯坦阿斯塔纳,也存在类似问题。需要雄安在规划和建设中注意吸收其经验教训。

 

二 对雄安规划纲要批复的思考

认真学习了一下《批复》和《规划纲要》,有几点我较为关注并引发一些思考。

一是关于规划的组织实施。

《批复》中要求“加强规划组织实施。雄安新区是留给子孙后代的历史遗产,要有功成不必在我的精神境界,保持历史耐心,合理把握开发节奏,稳扎稳打,一茬接着一茬干,一张蓝图干到底,以钉钉子精神抓好各项工作落实。《雄安规划纲要》是雄安新区规划建设的基本依据,必须坚决维护规划的严肃性和权威性,严格执行,任何部门和个人不得随意修改、违规变更。”

《规划纲要》:“规划面积1770平方公里。选择特定区域作为起步区先行开发,在起步区划出一定范围规划建设启动区,条件成熟后再有序稳步推进中期发展区建设,并划定远期控制区为未来发展预留空间。”《批复》:“要合理控制用地规模,启动区面积20至30平方公里,起步区面积约100平方公里,中期发展区面积约200平方公里。

2016年中共中央国务院下发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》第四条要求“依法制定城市规划。城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。依法加强规划编制和审批管理,严格执行城乡规划法规定的原则和程序,认真落实城市总体规划由本级政府编制、社会公众参与、同级人大常委会审议、上级政府审批的有关规定。创新规划理念,改进规划方法,把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程,增强规划的前瞻性、严肃性和连续性,实现一张蓝图干到底。”第五条要求“严格依法执行规划。经依法批准的城市规划,是城市建设和管理的依据,必须严格执行。进一步强化规划的强制性,凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。城市政府应当定期向同级人大常委会报告城市规划实施情况。城市总体规划的修改,必须经原审批机关同意,并报同级人大常委会审议通过,从制度上防止随意修改规划等现象。”

《意见》既要求“一张蓝图干到底”,防止随意修改规划,也明确了修改规划的流程。我理解,“一张蓝图干到底”指的是不能后人思路大改,推倒重来,造成浪费,但在前人蓝图基础上,根据现实的发展变化进行修改完善,在继承的基础上创新发展,对原来不符合新形势需要的内容进行调整优化,本来就是规划连续性的体现。而且远期控制区还有待在未来明确规划。

2016年联合国人居署可持续城市发展峰会通过的《新城市议程》,是一个指导未来20年可持续城市发展的框架性文件。《新城市议程》从社会、经济和环境这三个可持续发展的基本维度切入,通过政府、企业和社会的合作与互动,采用立法、体制机制以及金融等杠杆,从国家政策到规划与设计、规划实施全过程,进行创新与协同,推动健康城镇化和城市可持续发展。其体现出来的对于城市与区域规划的理解,则超越了终极目标或静态愿景的阶段规划是一个运用多种政策与技术手段,通过复杂的政治与行政程序,实现多元目标的综合决策过程。通过一系列不断的选择、逐步趋向最优,“综合解决利益冲突的参与式决策过程”才是规划的主要特征,政治属性才是规划的本质特征。《新城市议程》最核心的理念是“人人共享城市(Cities for all)”。人与人之间的社会关系成为城市发展关注的核心,居民对于城市事务的参与性、对于城市的归属感和拥有感,是城市最核心的价值所在(注9)。《规划纲要》中提到要“畅通公众参与渠道。坚持开门开放编规划,汇众智、聚众力,搭建全过程、全方位的公众参与平台,健全规划公开制度,鼓励引导各领域专家和公众积极参与,在后续规划编制、决策、实施中发挥作用,确保规划反映民意,凝聚起人民群众建设新区的正能量。”

二是对建设宜居宜业城市的构想。

1.职住平衡。《批复》中要求“按照雄安新区功能定位和发展需要,沿城市轴线、主要街道、邻里中心,分层次布局不同层级服务设施,落实职住平衡要求,形成多层级、全覆盖、人性化的基本公共服务网络。”《规划纲要》中是“统筹居住和就业,促进职住均衡。在轨道车站、大容量公共交通廊道节点周边,优先安排住宅用地;在城市核心区和就业岗位集聚、公共交通便捷、具有较高商业价值的地区,布局混合性居住空间,实现合理公交通勤圈内的职住均衡。”

1891年德国法兰克福规划中率先使用的“土地使用分区”方法,在城市规划理念中曾过度运用,虽然有利于功能集聚和城市管理,但也造成居民生活不便、交通拥堵、城市污染增加、土地利用率低(如商务区只在工作日使用,节假日空闲)等后果。20世纪80、90年代后,“职住平衡”的规划理念越来越被认中,即在某一给定的地域范围内,居民中劳动者的数量和就业岗位的数量大致相等,大部分居民可以就近工作。《北京市城市发展总体规划(2016~2030)》中也提出要“协调好居住、就业和公共交通关系,促进职住平衡。”职住平衡有助于实现绿色低碳、节约通勤时间、提高生活质量。

2.高楼大厦。《批复》中要求“原则上不建高楼大厦,不能到处是水泥森林和玻璃幕墙。”《规划纲要》中是“严格控制建筑高度,不能到处是水泥森林和玻璃幕墙;根据城市功能布局和产业特点,在新区特定范围规划建设高层建筑,集中承载中央商务、金融、企业总部等功能。”

对于高楼大厦的限制,好处是城市景观更美好和谐,但也会带来房屋供给受限、居住和办公成本提高的问题。所以在特定范围内建设一些高层建筑还是比较合理的。

    3.住房制度。《批复》中要求“建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度和房地产市场调控长效机制,严禁大规模房地产开发。”《规划纲要》中明确“改革创新住房制度。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。坚持保障基本、兼顾差异、满足多层次个性化需求,建立多元化住房供应体系。坚持市场主导、政府引导,形成供需匹配、结构合理、流转有序、支出与消费能力基本适应的住房供应格局。完善多层次住房供给政策和市场调控体制,严控房地产开发,建立严禁投机的长效机制。探索房地产金融产品创新。”

原来曾经说雄安新区住房会“只租不售”,这次则明确是“租购并举”,我觉得是非常切实的做法。还没有听说哪个市场经济国家城市的房产会不能买卖交易。十九大报告强调,“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点,实现产权有效激励、要素自由流动”。不动产产权,主要是土地使用权和房屋所有权,是非常重要的产权。如果居民和企业不拥有不动产的产权,产权不能自由流动处置,将会造成一系列问题。不仅不能分享不动产价格上涨的收益,而且缺乏最重要的抵押物影响融资能力。不动产被广泛用做融资抵押物有其合理性,价值最为稳定、不易灭失,作为第二还款来源,和第一还款来源,即融资者个体获取收入的能力之间互相独立。而知识产权质押、收费权或收益权质押等,均不完全具备这些优点。中小企业贷款中,以企业主个人或企业拥有的房地产抵押是最为便捷、贷款利率最低的融资方式。农民“贷款难”是一个长期被关注的问题,而城市居民很少被认为存在有“贷款难”的问题,城市居民可以房产为抵押贷款,农民缺乏可抵押的房地产是其中一个关键。目前主要是担心雄安的房地产市场如果放开会造成严重的炒房现象,可以考虑借鉴德国对住房买卖、持有、按揭、租赁的管理模式,包括对交易和持有房产均征收较高税率、提高按揭首付比率要求,严格限制租金,抑制房地产投机,但同时让雄安的长期建设者能拥有一定的房产,分享城市发展的成果和增强归属感。

三是吸引人才和资金。《批复》中要求“实施创新驱动发展。制定特殊人才政策,集聚高端创新人才,瞄准世界科技前沿,面向国家重大战略需求,积极吸纳和集聚创新要素资源,高起点布局高端高新产业”。“建立长期稳定的资金筹措机制”。 《规划纲要》中这两段信息量很大“创新人才人口管理。探索实行有利于激发新区创新活力的人事、薪酬、住房、税收、养老等政策。探索实行个人所得税改革。实行开放便捷的人才引进制度,在技术移民和外籍人才入境、停居留、永久居留等方面制定更加便利的措施,建立人才特区。推进人口管理创新,实施积分落户和居住证制度,建立以居住证为载体的公共服务提供机制。”“深化财税金融改革建立长期稳定的资金筹措机制,中央财政通过设立雄安综合财力补助、统筹安排各类转移支付资金和加大地方政府长期债务支持力度等方式支持新区建设。对符合税制改革和新区发展方向的税收政策,在现行税收制度框架内支持在新区优先实施,对需要先行先试的可依法依规优先试点。支持雄安新区立足本地实际,率先在相关领域开展服务实体经济的金融创新或金融试验试点示范工作,推动国家级交易平台等重大金融项目先行先试,支持金融业对外开放新举措在新区落地。”“在金融机构方面,承接银行、保险、证券等金融机构总部及分支机构,鼓励金融骨干企业、分支机构开展金融创新业务。”“集聚银行、证券、信托、保险、租赁等金融业态,依法合规推进金融创新,推广应用先进金融科技。”

《城市的胜利》中指出,信息时代,创意“成了财富的最终创造者”,“城市创新具有自下而上的性质。这意味着最佳的经济发展战略可能是:吸引各种人才,并为他们排除各种障碍。”

雄安的规划理念新、起点高,但实现还有漫长的过程。城市是一个不断生长变化的有机体,城市的竞争根本上是吸引人才的竞争。城市在建设发展的过程中需要解决融资问题。雄安建设需要以新的思维方式新的体制机制汇聚人才和资金。雄安如何生长,在其中政策性金融、商业性金融,各类金融机构,如何发挥作用,“建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系”,还需要各方持续的探索。希望雄安能成为新时代高质量发展的全国样板,建设成为人类发展史上的典范城市。

 

注1、注5:赵峥,规划视角下的城市创新与“创新人”——美国纽约的经验与启示,《城市观察》201712月。

2:黄,美国纽约大都市区的规划管制——ULURP程式运作实例刍议,《城市地理研究》20003月。

3:城市规划的典范:纽约,《居业》20146月。

4:(美)爱德华∙格莱斯著,刘润泉译,《城市的胜利——我们最伟大的发明如何让我们变得更加富有、智慧、绿色、健康和幸福》,上海社会科学出版社2012年版。

注6王兰,城市规划编制体系在城市发展中的作用机制:芝加哥和上海的比较,《城市规划学刊》20112月。

注7吴之凌,芝加哥的发展经验对我国中部城市的启示,《城市规划学刊》2005年4月。

8:虞虎等,美国底特律“城市破产”对我国城市发展的警示,《中国名城》20145月。Pete Saunders,周瑶瑶编译,从城市规划角度探寻底特律衰败的9大原因,“中国城市中心”微信公众号2016年4月19日。

注9石楠,“人居三”、《新城市议程》及其对我国的启示,《城市规划》20171月。

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