网约车、外卖送餐等零工经济平台兴起后，中国和美国面临同样的零工经济劳动者（新就业形态劳动者）权益保护的两难问题——若不将零工经济劳动者纳入原有雇员劳动保障体系，其劳动者权益难以得到保障；若直接纳入，零工经济公司难以承受其成本，而且确实也和传统就业形态存在差异。

中美解决这一问题的方式路径完全不同。中国是通过行政主管部门发布“指导意见”予以规范，美国是各州通过立法艰难博弈。这一问题的研究争论还会持续。

一、中国

随着外卖送餐员、网约车司机、快递员队伍的壮大，他们的人员构成、学历、工资福利状况、引发的交通事故，种种新现象新问题，经常引发关注讨论，比如2020年9月8日《人物》杂志发表的文章《外卖骑手，困在系统里》刷屏。

今年7月26日，市场监管总局发布由市场监管总局、国家网信办、国家发改委、公安部、人社部、商务部、中华全国总工会等七部门联合印发《关于落实网络餐饮平台责任，切实维护外卖送餐员权益的指导意见》（以下简称《意见》）。

8月18日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，介绍了国务院第141次常务会审议通过的，由人社部、国家发改委、交通运输部、应急部、市场监管总局、国家医保局、最高人民法院、全国总工会等八部门联合印发的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》对网约配送员、网约车驾驶员、货车司机、互联网营销师等新就业形态劳动者的权益保障责任作出明确。要求符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同。不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务。

国务院政策例行吹风会上介绍，维护新就业形态劳动者劳动保障权益涉及多个部门，需要形成合力。《指导意见》是一个总体规定，还需要各主管部门和地方制定具体落实措施。目前，全国总工会已经制定出台了《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》，市场监管总局牵头制定了《关于落实网络餐饮平台责任 切实维护外卖送餐员权益的指导意见》，交通运输部正在研究制定维护网约车驾驶员、货车司机权益的相关文件。各地区也正在结合本地实际，按要求制定具体实施办法。

这一政策的直接影响是占据约2/3外卖市场份额的美团，股价大跌。7月26日《意见》公布当天，美团股价下跌13.76%，7月27日继续下跌17.66%。美团2018年9月20日上市，当天收盘价72.65港元。美团股价最高点是今年2月18日的460港元，8月20日收盘价193港元，比最高点跌去58%。

二、美国

在美国，关于网约车司机、外卖送餐员等零工经济劳动者（gig workers，以下也简称为零工工人）权益的争论甚至斗争已持续多年。零工经济商业模式的发源地硅谷所在的加州，立法者和零工经济公司（gig economy companies）展开了旷日持久、跌宕起伏的角力。

早在2013年，就有多起针对Uber（优步，美国打车、外卖服务平台）、Lyft（来福车，美国打车服务平台）和其他零工经济公司的诉讼。

Uber加州州长加文·纽森（Gavin Newsom）在2018年9月签署了女议员Lorena Gonzalez发起的“第5号议会法案”（Assembly Bill 5，简称AB5），2020年1月生效。根据这一法案，加州企业必须将零工工人作为正式雇员对待，而不是独立承包商（independent contractors），使他们有权获得最低工资、加班费、失业保险、医疗保险、带薪休假等雇员保障，并有权组织工会。

Uber和Lyft表示，AB5法案将迫使它们将加州的司机基数减少75%以上，并使大多数司机无法享受目前的灵活性和收入机会。这两家公司还威胁说，如果AB5被强制执行，它们将离开该州。

2019年年底，Uber与Lyft、DoorDash、Postmates（美国外卖服务平台）等向洛杉矶联邦地方法院提交诉讼，认为该法案违反了美国宪法，剥夺了工人享有的灵活性，要求阻止该法案生效。

2020年2月，洛杉矶联邦地方法院拒绝了Uber等提出的阻止加州零工经济法案生效的要求，称该法案的公共利益超过了这些公司的担忧。洛杉矶联邦地方法院法官Dolly Gee表示，虽然这些公司已经证明，他们可能因该法案而遭受一定程度的不可弥补的损害，但这些潜在的风险远不如该法案在设定生活工资和管理就业方面的公共利益重要。

2020年5月，加州总检察长泽维尔·贝塞拉（Xavier Becerra）根据AB5法案正式对Uber和Lyft提出起诉，指控这两家公司将网约车司机归类为独立承包商而非雇员，直接导致了加州数十万工人被剥削。贝塞拉指出，“创新并不是要求你虐待员工。加州有保护工人及其雇主权利的基本法律，我们要确保Uber和Lyft能够遵守游戏规则。”来自旧金山、洛杉矶和圣地亚哥的市检察官也已经加入了贝塞拉提出的这起诉讼。加州劳工专员Lilia García-Brower也另案对Uber和Lyft提出起诉，同样指控其损害工人利益，使工人没有带薪的病假、超时工资补偿和最低工资等雇员应享受的权利。此前劳工专员已接到工人对这两家公司克扣工资的近5000件投诉。Uber则反击说政府应更关注于解决300万加州人失业的问题，为他们创造工作，而不是要毁了零工行业。

2020年8月，加州法官下令这些公司在10天内将网约车司机归为雇员。但由于两家公司提出上诉并威胁要撤离加州，导致这项裁决暂时搁置。

2020年10月，加州上诉法院裁定Uber和Lyft败诉，下令它们必须将司机重新归类为雇员。

Uber、Lyft、DoorDash、Postmates和Instacart（美国生鲜杂货配送平台）发起22号提案（Proposition 22，App-Based Drivers as Contractors and Labor Policies Initiative），进行全民公投，以决定是否废止AB5法案。它们为此合计投入2.25亿美元，开展了电视、邮件、手机APP广告宣传。

2020年11月3日，加州选民投票通过了22号提案，该提案豁免Uber、Lyft等公司必须将司机归类为雇员的规定，使得它们可以继续维持其商业模式。996万人同意22号提案，占比58.63%，703万人反对22号提案，占比41.37%。同意22号提案的意思是将零工工人认作独立承包商，对他们适用特殊的工资和劳动政策。反对的意思是零工工人是独立承包商还是雇员，按AB5的判断标准（按此标准零工工人就是雇员）。

公投通过后，Uber和Lyft等零工经济公司股价大涨（见下图橙色圈）。

一些劳工问题专家对22号提案的通过表达了不满，认为妨碍了对零工人员的权益保护。环境保护专家还担心网约车平台将使用电动车比例等环保责任也转嫁给司机个人。

美国其他州在密切观望加州围绕零工经济这场立法斗争。纽约市2018年就立法要求对零工执行最低工资标准，22号提案通过后，纽约议员表示从加州情况看对零工经济公司作进一步的要求很困难。

2021年，和加州一样的事情又在马萨诸塞州上演。Uber等零工经济公司形成“马萨诸塞独立工作联盟”（Massachusetts Coalition for Independent Work）准备发起让零工工人保持作为独立承包商的公投，借鉴加州的教训，劳工组织成立了“保护工人权益联盟”（Coalition to Protect Workers' Rights），二者展开宣传辩论。

2021年8月，旧金山阿拉米达县（Alameda County)高级法院（Superior Court）法官Frank Roesch裁定22号提案违宪，限制了将零工工人作为雇员享受补偿。支持AB5的组织（Gig Workers Rising）欢迎这个裁定，认为22号提案是大公司非法攫取权力，不仅损害了零工工人的应有权益，而且终结了民众选举的官员的监管权力。零工经济公司发起的联合组织（Protect App-Based Drivers and Services Coalition）则称马上会对此提出上诉。

三、对比和讨论

“维护好新就业形态劳动者劳动保障权益，事关更充分更高质量就业、事关公平正义、事关社会和谐稳定。”劳动者在和零工经济公司的博弈中处于弱势地位，需要国家立法、行政力量的介入。

为何零工经济公司对零工工人是否其雇员的身份认定问题如此全力相争，核心在于，其商业模式的优势产生于两个方面，一是算法和数据，使其可以优化任务分配、提高效率，二是松散的零工工人劳动组织方式，使其可以减少成本和责任承担。前者的效率提升和成本节约，现在基本上可能到天花板了。后者占成本比重高。零工经济公司目前的定价方式、盈利水平（大部分还是亏损，个别微利），无法承担将零工工人全纳入正式雇员缴纳社保所产生的成本。

例如美团在成立9年后，2019年首次实现盈利22亿元，2020年营业收入首次突破千亿元，净利润47亿元。2019年、2020年餐饮外卖骑手（2019年末为399万人、2020年末为950万人）成本为410亿元、487亿元。按最低社保缴纳比例（20%养老+10%医疗+1.8%失业）计，需要增加付出100多亿元人力成本。

美国的Uber 2019年营业收入141.47亿美元，亏损85.06亿美元；2020年营业收入111.39亿美元，亏损67.68亿美元。Lyft 2019年营业收入36.16亿美元，亏损26.02亿美元；2020年营业收入23.65亿美元，亏损17.53亿美元.外卖平台龙头DoorDash 2019年营业收入8.85亿美元，亏损6.67亿美元，2020年营业收入28.86亿美元，亏损4.61亿美元。

从股价来看，经过涨跌波动，Uber和DoorDash现在股价和上市时基本接近，Lyft股价还远低于上市时。如果再承担雇员成本，它们也真是扛不住。

解决方式可能是三者的组合——对外卖骑手适当增加社会保障（但不可能完全和正式雇员一致，而且可能这社会保障大部分来源于减少对骑手的当期支付），对客户提价，继续亏损。对客户提价，取决于客户的接受度。外卖存在的价值本来就是客户时间成本和外卖骑手时间成本之差，提价的限度就是客户衡量判断承受加价是否不如到店自取。多数零工经济公司已经亏损很久了，如果继续亏损，看不到盈利前景，投资者是否还有耐心。

在美国零工工人立法的争论中，有人讽刺零工经济公司说他们宣传将零工看作独立承包商是给予他们择业的自由，为什么他们要花钱去保障这种自由呢。但也有人指出，没有零工经济公司提供的就业岗位，这些劳动者能找到更好的工作吗，是从事这样的工作还是领失业救济金好?

美国围绕零工经济平台，州政府进行立法的博弈颇为消耗社会资源。到底是立法者来立法、法官来裁定，还是全民公投，更能作出合理的决定?加州的全民公投也很有意思，58.63%的人同意，41.37%的人反对，民主有时是“多数人对少数人的暴政”，而这里的“少数人”并不少。投同意票的人，大部分是消费者吧，想享受低价，不愿意承担提价成本?有多少消费者会从社会公平正义的角度支持零工工人享受雇员权益?零工工人自己会怎么投?

我国为了实现共同富裕的目标，加强对劳动者权益的保护。“指导意见”的出台过程是，“人社部与国家发改委、交通运输部、市场监管总局、全国总工会等8部门聚焦新就业形态劳动者劳动权益保障突出问题，深入各类平台企业进行调研，广泛听取企业、劳动者、地方、部门、专家学者等方面的意见，系统梳理国内外相关做法。经过反复研究，深入论证，制定了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，报经国务院同意后印发。”原则已经明确，具体实施还需要一个过程，需要找到企业、消费者、劳动者各方利益的平衡点。

附：中美外卖平台市场占有率

据Trustdata,2020年二季度，美团外卖占据中国外卖市场份额的68.2%，饿了么25.4%，其他6.4%。

据Second Measure，2021年7月，DoorDash占据美国外卖市场份额的57%，Uber Eats 23%，Grubhub 16%,Postmates 3%。

参考文献：

1. 新浪财经，优步等暂停加州零工经济法案的要求被法院拒绝，2020年2月11日

2. 环球网，加州总检察长起诉优步和Lyft，称司机被错误归类，2020年5月6日

3. Andrew J. Hawkins,California labor commissioner sues Uber and Lyft for alleged wage theft,2020-8-5

4. Suhauna hussain,Johana Bhuiyan,Uber, Lyft, DoorDash won fight to keep gig workers independent in California. What happens next?LOS ANGELES TIMES,2020-11-5

5. Sara Ashley O'Brien,After winning big in California, gig companies take their worker classification fight to Massachusetts,CNN Business,2021-8-4

6. Kanishka Sing,Court rules California gig worker initiative is unconstitutional,Reuters,2021-8-21