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美国金融立法中的游说

看到北京市副市长殷勇20181119日在第9届财新峰会上的演讲“完善金融治理,立法比立规更重要”,不能更赞同。发一篇我以前写的文章。 

 

美国的立法深受利益集团的游说影响。游说是美国宪法赋予选民表达意见权利的体现,但在美国已形成了庞大的产业。游说的功过一贯争议很大。有人认为游说是美国政治的痼疾、“合法腐败”,用财富撬动政治的杠杆,有人认为游说有着积极的作用,有利于立法者了解社会情况、科学制订政策,即美国前总统肯尼迪说的“游说有助于施政”。对游说的态度在政治学上源于对利益集团的不同看法,以托克维尔的利益集团“有益论”和麦迪逊的“有害论”为代表。

笔者感兴趣的,是美国金融立法中的游说。远点的,例如《美国金融监管改革概论》一书中《<格拉斯-斯蒂格尔法案>的兴废》一文讲述了美国金融界为了废止《格拉斯-斯蒂格尔法案》的游说过程,花费了3亿美元、历经12次尝试,才让国会通过《1999年金融服务现代化法案》,相当于废除了《格拉斯-斯蒂格尔法案》。花旗银行因为并购旅行者集团,更是不遗余力参与游说。很多理念其实是被游说者所加强的。例如英国斯凯尔顿在20世纪20年代提出“以土地所有权为基础的民主社会”概念,被很多国家所接受,美国70年代储贷协会的说客们以“居者有其屋”为旗帜在国会争取对住房抵押贷款的有利政策,迈克尔·刘易斯在《说谎者的扑克牌》里讽刺地说,“在他们嘴里,‘居者有其屋’就是美国的生活方式。要在国会里站出来反对‘居者有其屋’计划,在政治上所冒的风险几乎就象叛国一样”。但过度强调住房所有权的政策导致了住房市场的泡沫,如美国和西班牙。近的,《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(以下简称“多弗法案”)也引发激烈争论,游说无数。例如多弗法案中设计的系统重要性非银行金融机构有序破产清算制度,在最初的议案中,金融机构根据以风险为基础的评估事前缴纳资金,但经过游说,最终的法案取消了事先收费,改由联邦存款保险公司向财政部发债支付破产清算的费用,然后以处置破产清算公司的资产和向大型金融公司收费来归还财政部的借款。不少学者认为,事先收取与风险匹配的费用更有利于这些机构内化其系统外部性,游说妨碍了问题的解决。

同为诺贝尔经济学奖得主,经济学家们对游说的看法也分歧很大。约瑟夫·斯蒂格利茨对金融机构的游说非常反感,认为游说只是代表特殊团体利益,并不符合社会大众的利益,他在《不公平的代价》一书中指出,“智识俘获”以及各种游说,导致了美国政府错误地放松了金融监管,并导致了金融危机的发生。而罗伯特·希勒则肯定了游说的正面作用。他在《金融与好的社会》中对金融相关的职业,专门写了“游说者”一章,认为“游说者能够把金融市场的专业知识传递给立法者,而且他们经常能够帮助立法者预防错误政策的诞生”,“金融游说者发挥着核心的作用,前提是他们要受到适当的监管,因为只有金融圈里的人才有专业的知识理解金融市场,才能评估针对金融市场制定律法的可行性”。“一个健康的当代经济体系必须容纳游说者”。他对游说更多表达既得利益集团利益问题开出的药方是资助代表弱势群体的游说活动。

笔者赞同希勒的观点。游说是一个各方表达自己意见、民主决策过程的组成部分,虽然也有一些副面作用,如富人、既得利益集团更有金钱支持游说,对决策影响大,但金融监管本身极其复杂,正如阿查里亚等在《监管华尔街》一书中说的“最适度的监管是一门平衡不可估量的事物对抗不可知的事物的艺术”,监管政策影响又很大。如果没有游说,一些未经深思熟虑的法律直接出台,可能造成更不利的后果,萨尔克斯在《恐惧与贪婪 动荡世界中的投资风险和机遇》一书中写道“心血来潮地实施监管是政府一种本能的做法。在很多情况下,最初的目的都是值得赞许的……。然而,这些立法者和监管者试图达到目的的措施和过程是有欠缺的。”所以,美国对游说是规范而非禁止,专门制订了《游说公开法》、《诚信领导及政府公开法》等法案来约束游说活动、要求游说信息披露。而且,“游说者也不是所向披靡的”(希勒)”,“没有一个集团在每个问题上永远能够为所欲为”(林德布洛姆)。到底游说能否成功,还是取决于社会各方能否达成共识。1999年能通过《金融服务现代化法案》,是因为多年的经济繁荣、金融运行相对平稳,而且为和欧洲的全能银行竞争,去监管成为主流思潮。取消《格拉斯-斯蒂格尔法案》和金融危机的关系,至今学术界仍有争论。金融危机后出台的多弗法案,虽经金融业界强烈游说反对,取消了一些限制过严的条款,但因为金融危机,加强监管成为压倒性的思路,金融界不可能通过游说完全改变。多弗法案的初稿,可能因危机而存在“超调”,游说修改后也许还更合理了。何况对于最后出台的多弗法案,是监管过度还是监管不足仍存争议。系统重要性非银行金融机构有序破产清算制度,一些学者认为事前收费效果更佳,作为金融从业人员,笔者倒觉得这种制度设计有其科学性,平常不加重金融机构的经营成本,一旦出了严重问题又有解决手段,一切事前收费和提取准备金的方式在防范风险方面固然好,但都是有成本的,成本和收益的计量非常复杂。到底这种方式好不好,还有待未来实践进一步检验。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“良法是善治之前提”。何为良法,评价的标准是动态发展的,人们的认识也是不断深化的,需要有民主的立法过程,才能形成“良法”。 民主的立法过程就需要各方充分反映意见,或者说进行博弈和争论,最后才能达到一个各方都可接受的相对均衡的状态。《决定》也提出,要“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”,“健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。”中国的金融相关法律很多已不能适应市场的发展,亟待修订,重新进行顶层设计。相关部门规章也在一定程度上存在政出多门,互相矛盾,决策过程不够民主透明、朝令夕改的问题,很多规章需要上升到法的层面。希望我国能吸收美国游说制度的合理成分,充分给予业界发表自己意见的机会,但又避免美国游说过程的权钱腐败问题,集思广益,以公开透明的立法过程,促进国家治理能力的提高。

 

本文发表于2015年第15期《中国金融》,发表时略有删节。本文为完整版。

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