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扶贫和我们有什么关系——对精准扶贫的观察和思考

从调研中我们感受到,国家脱贫攻坚的力度和减贫的成果巨大。极度贫困在多数地区基本消失。脱贫攻坚战,加强了国家政权和党的基层组织建设,使国家更加安定和谐,也促进了经济发展。但也还存在一些有待改进和解决的问题。

精准脱贫,是十九大提出的三大攻坚战之一。我参与了贵州、青海、宁夏的扶贫调研活动,虽走马观花,但感触颇深。

一、调研观察

(一)国家投入巨大,贫困户得到实惠

20178月国务院扶贫开发领导小组《关于脱贫攻坚工作情况的报告》(以下简称《报告》),20132017年,中央财政安排专项扶贫资金从394亿增加到861亿,累计投入2822亿元;省级及以下财政扶贫资金投入也大幅度增长。安排地方政府债务1200亿元,用于改善贫困地区生产生活条件。安排地方政府债务994亿元和专项建设基金500亿元用于易地扶贫搬迁。据201710月中农办主任韩俊《坚持打赢扶贫攻坚战》,20132017年,中央财政专项扶贫资金累计投入2787亿元,平均每年增长22.7%;省级财政扶贫资金累计投入1825亿元,平均每年增长26.9%

我曾参观某个集中居住易地扶贫搬迁户的小区,看起来品质不错,崭新的小板楼,关键是,免费分配给易地扶贫搬迁户居住(产权归政府所有),不仅已统一装修,而且连基本的家具、家电都配齐,贫困户只需要带日常生活用品入住,真是“拎包入住”了。在北京高房价重压下的同事们羡慕不已。

  

各种补贴很多。粮食直补、生活保障金、贫困学生奖励扶助金。比如某县对上普通高中的学生,建档立卡户补贴4650/年,非建档立卡户补贴4000/年,大学生每年补贴7000多,录取之年县财政还一次性补贴4000元。出了一个大学生看来还能养活家里至少一人。

我国国家扶贫标准为年农民纯收入2855(2015年现价),各地有自行的标准。贵州、宁夏、青海2017年约为2900多元至3000元。

 

(二)基层政权和党组织有力,工作扎实

据《报告》,按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的要求,每个贫困村都要派驻村工作队,每个贫困户都要有帮扶责任人,实现全覆盖。全国共选派77.5万名干部驻村帮扶,中央组织部组织开展抓党建促脱贫攻坚工作,选派19.5万名优秀干部到贫困村和基层党组织薄弱涣散村担任第一书记。2014年,全国组织80多万人进村入户,共识别12.8万个贫困村,2948万贫困户、8962万贫困人口,基本摸清了我国贫困人口分布、致贫原因、脱贫需求等信息,建立起了全国统一的扶贫开发信息系统。20158月至20166月,全国动员近200万人开展建档立卡“回头看”,补录贫困人口807万,剔除识别不准人口929万。20172月,组织各地对2016年脱贫不实开展自查自纠,245万标注脱贫人口重新回退为贫困人口。

市、县、村的扶贫工作量巨大,采取了产业扶贫、组织劳务输出扶贫、易地搬迁扶贫、生态保护扶贫、发展教育扶贫、交通扶贫、水利扶贫、金融扶贫、医疗保险和医疗救助扶贫、农村危房改造、土地增减挂钩指标、资产收益扶贫、低保兜底扶贫等多样的脱贫措施。

每个地方的扶贫都需要统筹规划加因户施策,是一项系统性工程。先是要建档立卡、摸清每户情况,符合贫困户标准的要公示,村里可能有人会提出异议。有的太过偏远、自然环境恶劣或房屋老旧的,确定是继续在原址居住、政府出资改造或新建住房,还是需要易地搬迁,是集中整村搬迁还是分散化搬迁,搬迁可能有人愿意有人不愿意,都需要做工作,在原址或搬迁后还要引进产业、能人带动、建配套设施,解决其就业、上学、医疗等问题。而且,所有这些工作,都需要留痕,建立规范的档案,实际工作和统计、文字、档案整理工作量都非常巨大。

下图均为我们调研中拍的档案照片。

 

(三)金融发挥积极作用,信用环境逐步改善

2014年,国务院扶贫办、财政部、人民银行、银监会、保监会联合下发《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》(国开办发〔2014〕78号)。2017年,为进一步加强扶贫小额信贷管理,切实纠正各地扶贫小额信贷工作中出现的偏差,纠正扶贫资金使用不合理、贷款发放不合规、风险管理不到位的问题,银监会、财政部、人行、保监会、国务院扶贫办又联合印发《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》(银监发〔2017〕42号)。扶贫小额信贷是为建档立卡贫困户量身定制的金融精准扶贫产品,其政策要点是“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”。在不同的省或金融机构被称作“530贷款”(5万元,3年,客户支付零利息,由财政贴息)、惠农易贷、特惠贷等。

据《报告》,“十三五”期间,将发放易地扶贫搬迁专项贷款超过3500亿元。截至20176月底,扶贫小额信贷累计发放3381亿元,共支持了855万贫困户,贫困户获贷率由2014年底的2%提高到2016年底的29%

小额贷款有时能够发挥立竿见影的作用。例如贷款开展种养殖业,买进小羊养,一头几百元,一年半载卖出,可卖上千元,饲料就地取材,成本不高,贷款全额由财政贴息,养几十头,一年收入就够脱贫了。或者进行其他经营,开个小店。有些种养殖则需要几年才能进行收获,存在一定市场风险。总体上看,对有劳动能力、但因缺启动资金而贫困的家庭来说,金融扶贫很有效。

金融扶贫的好处是政府用利息撬动了银行信贷资金,同时非财政补贴款而是银行贷款能约束贫困户不简单将钱消费掉,而是要投入生产。很多人都听说贫困户有依赖思想,认为贷款也是政府的钱可以不还。实际上多数地方信用环境近年在逐步培养和好转中。除了人行牵头、各金融机构大力进行信用环境培养宣传,了解到的一些方式:一是发放贷款之前政府组织全村的人开会,公检法机关也参加,讲明这是银行贷款,不是政府补贴,政府全额贴息,借款人只要还本金。二是如果有人不还款,全村的信用都会受影响,以后银行会对此村发放扶贫贷款、商业性小额贷款的额度下调或利率上调,所以村委、村党支部对有还款能力而不还款的会说服教育,对暂时遇到困难的甚至还垫款先还上银行。三是政府的各种补贴款较多,如果借款人有能力还而不还,可以以此扣划。四是扶贫小额贷款同样进入个人征信系统,现在对老赖不让坐飞机、高铁,有的不肯还钱的遇到买票受限就还了。五是在一些民族地区,动员阿訇、活佛等受当地群众尊敬的宗教人士帮助宣传和协助说服还款,有的地方伊斯兰教徒较多,一生一定要去麦加朝觐一次,如果不还款当地不给出国手续盖章。

很多当地贫困户也看到其他村民商业性贷款需要还本息,衷心感谢党和国家的好政策给的贴息扶贫贷款,所以只要生产经营盈利了,到期还款的自觉性还是比较高的。

信用意识的建立也和经济发达程度相关,例如经济相对较好的地方,借款人坐飞机、高铁的需求,受限后就还钱了,但特别贫困的地方,借款人也没这需求,这个限制对他起不到作用。

(四)总体成效显著,但也存在差异

十九大报告中讲到,十八大以来的五年,脱贫攻坚战取得决定性进展,六千多万贫困人口稳定脱贫,贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下。据《报告》,2013年至2016年,我国现行标准下的农村贫困人口由9899万人减少至4335万人,年均减少1391万人。

我们去的是三个西部省份的农村,有的比较偏远,在大山沟里,有的离省会城市和地级市不太远,但没有去最贫困的地方。我们到已脱贫的村民家中,都觉得居住条件很好了,去贫困户家中,也觉得并没有想象的那么穷。除了上述提到的易地搬迁新房,农村的危房几乎都被改造了或建起新房,供水供电供热都解决了,装修得也很漂亮。关键是农村有地,一家一户独门独院,比咱们一般人在城市里居住得宽敞多了。我们看到的几户人,都有智能手机、会用微信。有的家里有电脑,有的没有。但家里几乎没看到课本之外的书,即使家里有学生。

     通过养牛已脱贫的某农户住房

我们去的村、曾经是建档立卡贫困户、现在已脱贫的人家里,相差也很大。有的村村长自己就是致富带头人,趟出从事某种产业的路来,或者外派的驻村干部引进产业,带领村民致富了。例如青海海东市各区县,特别是以化隆回族自治县和循化撒拉族自治县为首,到全国各地开“兰州拉面”馆,截至2018年8月底,已开拉面馆2.69万家,“拉面经济”带动致富,在有的地方还形成拉面协会,共同解决生产生活问题。有的村没有形成特色产业,出外打工的人较多,村集体的组织带动也偏弱。例如某户一家四口,夫妻俩和两个孩子,小儿子有先天眼疾,做了几次手术花了几万元导致欠债,两年前被评为建档立卡贫困户,去年已划为脱贫户。但靠夫妻俩打零工挣钱,去年全家收入约2万元,生活还是比较困难。我们去的时候妻子到西藏帮人做饭打工,丈夫一人带着上小学的女儿和上幼儿园的儿子,只能在附近打零工。我们问起是否想做些养殖或经营,说没有本钱,并不知道可以申请小额贷款,而且不是贫困户也不能享受政府贴息。

我们看到贫困地区的学校条件已有很大改善,在青海的一个乡的九年一贯制学校,据介绍说小学升初中基本全都能升,初中升高中约70%,还有一部分上技校,高中生也大部分能上大学(包括大专)。正如习总书记所指出的,“教育是阻断贫困代际传递的治本之策”。教育扶贫还是根本。

  二、一些思考

(一)消除贫困对中国有重大深远的积极影响

习近平总书记指出,中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。摆脱贫困,为广大人民群众谋幸福,是我们党和国家推动发展的根本目的。脱贫攻坚是硬仗中的硬仗,必须付出百倍努力。

消除贫困是人类共同的追求。2015年联合国发展峰会通过《2030年可持续发展议程》,提出了包括十七项目标和一百六十九项具体目标的“可持续发展目标”,将消除贫困与经济、社会和环境三个维度的可持续发展有机地整合在一起。其中第一项目标就是“在全世界消除一切形式的贫穷”。我国预计将比联合国此议程提前十年实现目标。

从调研实践中感受到,脱贫攻坚战,对我们国家还有多方位的重大意义。

一是加强了国家政权和党的基层组织建设。有些文章曾经指出,党在农村的基层组织软弱涣散,甚至有些农村基层组织被一些乡里带有恶霸性质的人所把持,还有一些民族地方则被有民族分裂倾向的人所控制。但通过大规模的扶贫活动,派驻优秀干部、组成村工作队,各村的村长、书记带领村委会、支委会,把扶贫和党建工作切实抓了起来,打造了基层农村的坚强战斗堡垒。从中受益的贫困人口衷心感谢党的政策,加强了基层政权的威信、凝聚力和号召力。

二是使国家更加安定和谐。极端贫困人口是社会的不安定因素。而消除了贫困,就是减少不安定因素。

三是和经济发展互相促进。我国经济的快速发展,使得贫困人口有较为充足的工作机会。大规模的公路、铁路基础设施建设,也使得贫困人口的外出、产品的运输更为便利。不管是出外打工还是在家搞种养殖,除了少数因病等特殊情况致贫的,只要勤劳肯干,脱贫不是难事。而贫困人口脱贫了,他们的边际消费倾向高,形成新的市场需求,拉动经济发展。

(二)扶贫工作中存在的问题

一是巨大的投入是否被最高效地利用。在各种考核和约束下,扶贫资金被挪用的比例越来越低。据《报告》,审计查出问题金额占抽查资金的比例,由2013年的36.3%下降到2016年的25.8%,2017年降至7.93%。其中,严重违纪违规问题金额占抽查资金的比例,由2013年的15.7%下降到2016年的3%,2017年降至1.13%。所以这里说的高效利用,问题倒不在于被挪用,而是这些投入是否能找到投入产出比最高的方式,是否能真正扶志、扶智,让贫困人口形成自我造血能力。各地情况差异很大。

我们去的一些贫困村,从县城开车还要一两个小时。下图为沿路的景色。山川磅礴壮美,但不是很宜居。我们去的几个村倒是都有自己的小学,有的人数很少,才几十人,有的多些,1、200人。上初中都需要到乡里或县里,就得住校了。和村民聊,说过去到最近的集镇,都需要早上一早出发,走到中午才到,办了事、买卖了东西,得赶紧返回,才能在天黑前到家。现在将近一半的家庭有汽车或农用车,已经方便多了。银行给这些村民贷款,去一次交通成本就得百元以上。修路、供水,各种基础设施建设的成本也很高。

这些地方,除非自然条件特别恶劣,种养殖也无法满足生存需求,政府才会大规模易地搬迁、村民也会有意愿,否则村民很多还是倾向于继续居住。也许再有一两代人后会陆续迁出。现在就地扶贫,成本很高。比如引进良种让村民家庭分散养殖以脱贫,从生产效率看肯定不如大规模养殖场养殖。

这些地方,除非自然条件特别恶劣,种养殖也无法满足生存需求,才会大规模易地搬迁,否则村民很多还是倾向于继续居住。也许再有一两代人后会陆续迁出。现在就地扶贫,成本很高。比如引进良种让村民家庭分散养殖以脱贫,从生产效率看肯定不如大规模养殖场养殖。

二是存在一些低效无效劳动。扶贫人员投入大量的劳动做各种帮扶工作和文档整理,有些是必要的,但有些过于“形式主义”,甚至为了考核弄虚作假,存在对人力的浪费。并不是所有被要求去参加扶贫的人员都适合、擅长做扶贫工作,当地也未必能找到适合的产业扶贫。有的地方自然环境条件不好,或多数青壮年实际上都已外出打工、村庄空心化,扶贫起来事倍功半。

三是金融扶贫贷款使用不规范问题,产业扶贫项目市场风险叠加在多地曾推行扶贫贷款变股金的方式,即贫困户通过“贷款入股”,参股到种养殖大户、合作社或企业等各类经营主体,经营主体定期分红。“贷款入股”本身不符合一般信贷原则。不过这种“创新”的合理性在于,很多贫困户不具备贷款自主创业的能力,由能人或企业经营比贫困户自己经营成功的可能性更高,又充分利用了对贫困户的贷款政策。存在的风险是一旦经营主体经营不善,银行的贷款可能难以收回。2017年《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》已经对此类问题作出了规范,要求“坚持户借、户还,切实防范冒名借款、违规用款等问题”,“扶贫小额信贷精准用于贫困户发展生产或能有效带动贫困户致富脱贫的特色优势产业,不能用于建房、理财、购置家庭用品等非生产性支出,更不能将扶贫小额信贷打包用于政府融资平台、房地产开发、基础设施建设等。”很多地方复制扶贫经验,在邻近地区发展类似的种养殖项目,如果产量大增,没有解决好销售问题,可能面临市场价格下跌的风险,也会影响扶贫贷款的偿还。

四是扶贫和城镇化、养老、教育的衔接。有一些地方组织村民外出打工,虽然短期内脱贫了,但孩子带出去教育受到一些限制、留守老家也有问题。这些村民未来是能留在打工地,还是养老只能回原籍。这些问题还需要户籍、教育、社保政策的进一步衔接。其实集中居住在城镇,才是资源使用最高效、集约的方式。农业人口会占比越来越低。应该鼓励更多的村民永久性迁徙到城镇,让农村和城镇居民享有同等的户籍、土地财产权利、医疗等社会保障,才是长远的目标。爱德华∙格莱斯在《城市的胜利》一书中说得很对,“太多太多的人生活在城市之外只是因为我们的社会已经犯下的错误。我们不应该强迫城市发展,但我们必须消除人为地限制美好城市生活的各种障碍。”

 

中国政府有时对外援助,就被一些人批评为何不将资金用于国内的贫困人口的医疗、教育等。但从调研中我们感受到,国家对贫困人口财政支持的力度是巨大的。我和朋友同事们讨论,有人羡慕贫困人口享受的政策,说我怎么没享受过国家这么多补贴帮助,其他人说你已经是享受了中国发展机会的人,属于中等收入群体了,贫困人口享受的财政补贴,需要你纳税创造。讨论中大家认为,自己纳的税能被有效转移帮助到贫困人口,比别的用途可能还更有价值。

在精准脱贫攻坚战中,金融扶贫是重要助力。诺贝尔奖得主罗伯特·希勒认为“金融机构与民众之间的联系是维系社会运转的最基础的关系”“金融民主化是走向平等社会的必经之路,而银行业民主化应该在这个过程中发挥重要的作用”。中国银保监会主席郭树清指出,“要大力发展普惠金融,让所有市场主体和城乡居民都能享受到金融服务的雨露甘霖”。我们感受到普惠金融给贫困人口带去的雨露甘霖,即使保本微利,银行也有义务、有动力做好金融扶贫工作。

 

 

 

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